他们让医疗变得难以负担，如今又用这一点来拒发绿卡。

2023 年，传统基金会公布了这个计划。它既不是泄密，也不是传闻，而是一本九百多页、署有作者姓名的书，《领导授权》，更为人熟知的名字是《2025计划》。其中一章指示下一届政府恢复公共负担规则最严苛的版本。另一章指示它对 Medicaid 施加工作要求、提高保费、设置终身上限，并把有补贴的保险市场拆散。这两章如今都已成为联邦政策。

把它们放在一起读，设计就不再隐晦了。这是一场三线并进的攻势。让医疗变得更贵、更不稳定。削掉在医疗失灵时接住人的社会保障网。然后再把由此产生的不稳定，当作某个移民不配留下来的证据。眯起眼睛看，每一条战线单独都能自圆其说。合在一起，它们是一台机器。

这台机器如今已在我们的事务所里完整运转了一遍，作用在一个家庭身上。情形就是下面这样。

我们有一位当事人，做到了这个国家声称自己想要的一切。

我们的当事人在政府签发的工作许可下工作，并且建立了自己的事业。收入远超六位数，一生从未领取过任何公共福利，而且大多数福利本来也没有资格申请。通过雇主持有私人医疗保险，正是政府七年来一直称为自给自足黄金标准的那种保险，并且与一位美国公民结婚。

这位配偶有严重残疾。护理费用高昂。配偶被纳入我们当事人的保单，因为婚姻本就如此，也因为雇主提供的私人保险正是本届政府声称移民应当拥有、而不应依赖任何公共项目的东西。

接着我们的当事人正确地完成了最难的部分。像这个国家许许多多人一样，我们的当事人过去有过一段身份失效期，而这段失效期意味着一旦踏出美国国境，十年禁令就会立即生效。于是我们的当事人申请了该禁令的豁免，并在出境前获得批准。这不是一个技术细节。临时豁免程序的存在只有一个理由，就是让家庭在移民仍安全留在国内时获得禁令豁免，使任何人都不必用一趟出国行程去赌上十年的骨肉分离。这是政府自己针对滞留海外问题给出的答案。

获得这项豁免必须证明美国公民配偶将遭受极端困难。我们的当事人必须记录残疾状况、治疗过程、日常依赖程度，以及如果我们的当事人不被准入，这位配偶将会怎样。政府同意了。USCIS 审查了案卷，并作出肯定性认定：如果配偶无法回来，这位公民将遭受极端困难。

几个月后，同一个政府施加了它刚刚认定过的那种困难。

申请获批。豁免获批。面谈排期。我们的当事人订了一趟短暂的出国行程去参加面谈，预计一周内就能回到工作岗位。

我们建议不要出这趟远门，理由与我们当事人的资格条件毫无关系。

我们的当事人符合每一项法律标准。没有犯罪记录，案卷中没有需要解释的内容，没有任何会让律师紧张的复杂情况。工作、纳税、供养一位残疾配偶、远离是非。我们的当事人过着任何人都会称之为模范公民的生活，这句话里唯一缺少的字眼就是公民身份。

我们告诉当事人的是：符合标准已经不再是决定这类案件的因素。本届政府把限制措施建成三层。有公开的法律。有解释法律的政策。而在这两者之下，还有一套申请人永远看不到、但官员却据以办案的内部指引，它能够在不改动任何你有权阅读的文字的情况下，改变你案件的结果。

你无法遵守一条不许你阅读的规则。你无法为一项无人公开的标准做准备。

这就是我们对当事人说的话，而本文就是它的证据，因为这个案件中最具决定性的文件，是一份公众直到非官方副本在诉讼中浮出水面才得知的电报。

三年前，这一切都不会有任何影响。一个拥有这样的记录、这样的收入和一份已获批豁免的人，本会飞出去，坐下来完成一次简短面谈，然后作为永久居民回家。这不是怀旧，这就是这套程序当年的运作方式。但三年前不是现在。

于是我们的当事人权衡了利弊。一边是留下，无限期停留在一个随时可能被取消的身份里，不能出行，不能规划，配偶的医疗护理依赖着一份永远无法完全保障的工作。另一边是一次面谈，以及两人多年来一直努力争取的永久身份。我们的当事人想要的是两个人的安稳，而通往安稳的路只有一条。

我们的当事人听完了全部内容，然后只是说，美国的制度是可以信任的，上帝是可以信任的，既然一切都已获批，面谈必定只是走个形式。这是一个睁着眼睛做出的艰难选择。任何称之为天真的人，都不曾被迫做过这样的选择。

我们的当事人对法律的要求判断无误，错只错在期待政府会遵守它。

一名领事官员依据《移民与国籍法》第 212(a)(4) 条拒发签证，理由是该申请人有可能在任何时候成为公共负担。

理由不是贫穷，因为并不存在贫穷。不是领取过福利，因为从未领取。理由是我们当事人在美国的身份是临时的，所以工作可能会丢。工作没了，保险就没了。保险没了，配偶的医疗账单将高达数十万美元。而一个残疾的美国公民配偶有朝一日可能需要 Medicaid 的申请人，在这位官员看来，就是有可能在任何时候成为公共负担的人。

一位公民的疾病，加上美国医疗保险的脆弱性，成了拒绝那份本可让这份工作不再脆弱的永久身份的理由。

接着陷阱合拢了。根据规范临时豁免的法规，只要领事官员以非法居留以外的任何理由拒签，已获批的豁免即自动撤销。因此这项公共负担认定不只是拒绝了我们的当事人。它作废了已经批准的豁免，那道已被合法解除的十年禁令重新落下，而我们的当事人正站在错误的一侧。

公共负担这一条款没有一般性豁免。政府留下的那唯一一扇门，早已走过了。官员用的是那扇没有钥匙的门，而且是在无路可归的那一刻。

那份拒签的每一项要素，事先都已白纸黑字地出版过。出处如下。

蓝图早已下达指令

传统基金会《2025计划》的《领导授权：保守派的承诺》第 145 页指示即将上任的政府，其监管议程"应包括立即提交特朗普政府公共负担规则的拟议规则制定通知（包括其最初拟议规则制定通知中的若干内容）"。

起作用的正是那个括号。2019 年的最终规则已经很激进。它所源自的 2018 年提案更糟，而《2025计划》专门回头去取用它。2018 年提案把没有私人保险视为不利因素，并把可能需要长期治疗、又缺乏私人保险或支付能力的医疗状况，视为权重极高的不利因素。2019 年规则保留了这一架构，还加了一处足以说明这套做法本质的设计：私人保险只有在没有获得《平价医疗法案》保费税收抵免补贴的情况下，才算权重极高的有利因素。用补助买来的保险，比没有答案还要糟。

包含该指令的那一章由 Ken Cuccinelli 撰写。此人在 2019 年该规则发布时担任美国公民及移民服务局代理局长，后任国土安全部代理副部长。正是这位官员上了 NPR，为此专门改写了艾玛·拉扎勒斯的诗句："把你们疲惫的人、贫穷的人给我，只要他们能自食其力，不会成为公共负担。"2019 年建造这台机器的人，在 2023 年写下备忘录，叫下一届政府把它重建起来。下一届政府照做了。

同一本书往后几百页处理医疗保健。那一章由 Roger Severino 撰写，他曾任卫生与公众服务部民权办公室主任，现就职于传统基金会。第 468 页要求 CMS 明确各州可对"身体健全"的参保人施加工作要求，扩大保费和费用分担，并且用一句值得慢慢读的话，要求"增设有针对性的时间限制或终身福利上限，以抑制长期依赖"。第 469 页接着谈到将有补贴的交易市场与无补贴市场分离，并扩大短期计划和协会计划。

同一本书的一章说，医疗上的脆弱应当成为移民的减分项。同一本书的另一章则提议让美国人在医疗上变得脆弱。两章都没有用一句话把话挑明，也不需要。这两半自己就咬合上了。

然后他们真的做了

这已经不再是一份文件。传统基金会自己宣称《2025计划》中超过一半已经落地，而进步改革中心统计，截至 2026 年 2 月，其追踪的 532 项建议中已有 283 项启动或完成。

《平价医疗法案》扩大版保费税收抵免于 2025 年底到期。2026 年市场基准保费平均上涨 21.7%。人们在税收抵免之后实际自付的金额跳涨了 58%，从每月约 113 美元升至约 178 美元。对于享受补贴的参保人，年度保费支出的增幅估计为 114%，从约 888 美元升至约 1,904 美元。

在 Medicaid 方面，预算调节法案在十年内对 Medicaid 和 CHIP 实施了约 9,900 亿美元的联邦总额削减，这是该项目历史上最大规模的削减，其基础是工作申报要求和更快速的资格复审。国会预算办公室预测，2026 年无保险人数将增加 130 万，2027 年增至 520 万，到 2034 年约达 1,000 万。这些人不是移民。失去保险的人绝大多数是美国公民。

于是社会保障网被削减，保费被抬高，保险变得更难保住、更容易失去。今天在美国的每一个人，都比两年前明显更接近一次医疗破产。

移民机构随后就着这个事实开始动手了。

那份电报

2025 年 11 月 6 日，国务院向所有外交和领事馆发出一份电报，标题为"签证：正确执行《移民与国籍法》212(a)(4) 公共负担不可受理条款"。公开流传的副本是非官方且未经核实的，由 AILA 取得，后作为证物 C 提交至纽约南区联邦法院 Catholic Legal Immigration Network, Inc. v. Rubio 一案。来源出处很重要，因为其中的指令异乎寻常，值得逐字引用而非转述。

该电报告知领事官员，某些疾病"包括但不限于心血管疾病、呼吸系统疾病、癌症、糖尿病、代谢性疾病、神经系统疾病和精神健康状况"，可能需要"数十万美元的医疗费用"，官员必须询问申请人是否有资源或保险覆盖"其预期在美停留的整个期间"的这些费用。

对于慢性病，官员必须询问申请人能否支付"其整个预期寿命期间"的费用。接着是那句应当终结一切关于这项政策目的之争论的话："如果申请人打算依靠雇主提供的医疗保险来支付这些费用，他能够获得并保住一份提供该福利的工作的可能性有多大？还有，他打算如何在退休后维持这种保险？"

政府用整个 2025 年让与雇主挂钩的私人保险在失去后更难替代，如今又指示其官员，把这种保险可能失去这一点用来对付你。

在家庭状况方面，电报询问受抚养人是否"有残疾、慢性疾病或其他特殊需要，且所需照护使申请人无法维持就业"。在财务方面，它询问在通货膨胀之后资产是否能维持"其整个预期寿命"，以及申请人能否"承受人生中可能遇到的种种考验"，并且很贴心地举例说明：失业、一次大额汽车维修，以及一次医疗急症，"包括在那趟为期两周的大峡谷旅行期间"。

不存在任何一种收入水平能让这些问题有可靠的答案。这正是要害所在。一项询问你的钱能否比你的身体、你的雇主、你的退休生活和通货膨胀活得更久的测试，不是任何人能通过的测试。它是一名官员说了算的测试。

我们当事人的拒签理由几乎逐行对应那份电报的文本。数十万美元的可预见医疗费用。对雇主提供的保险的依赖，以及获得并保住提供该保险的工作的可能性。一名需要照护的残疾受抚养人。以预期寿命和人生考验来衡量的资产。拒签的每一项要素都在那份电报里，顺序也大致相同。这里没有评估。这里有一张核对清单，而这张清单被写成没有底线。

该电报是 CLINIC v. Rubio 案中被质疑的政策之一，原告主张国务院把公共负担条款扩张到远超国会立法的范围，并且是基于臆测而非个案化评估来拒发签证。该案仍在审理中。

新规

2026 年 7 月 20 日，国土安全部发布最终规则，废止 2022 年公共负担法规，自 2026 年 9 月 18 日起生效。该规则恢复了官员宽泛的个案裁量权，并拒绝明确列出哪些福利会被计入。

它还删掉了一样东西。2022 年规则中有一句明确表述：仅凭残疾不足以认定某人有可能成为公共负担。包括残障权利组织在内的评论者恳请国土安全部保留这句话。国土安全部还是删除了，理由是这项保护已经存在于《康复法》第 504 条中，在法规里重申属于"多余"。这项保障从审裁人员真正会阅读的文本中消失了，而同一份文件又赋予该审裁人员更大的裁量权。

国土安全部对后果直言不讳，因为这笔账是必须算的。其自身的经济分析估计，该规则每年将使联邦和州的转移支付减少约 130.5 亿美元，十年约 1,112.8 亿美元，因为约 35,294 个家庭中的约 1,265,993 人将退出或永不申请他们依法有权享有的福利。国土安全部明确表示，这些人包括"身处混合身份家庭中的美国公民"。

这是该机构自己的备案文件。一百多万人被吓得放弃医疗保险，其中许多是美国公民，被事先清点出来，记入账本，算作节省。

这个闭环

削减有补贴的保险并抬高其价格。削减 Medicaid，加上工作要求和终身上限。看着保险对所有人、包括公民在内都变得更不稳固。然后指示官员，把保险的稳固程度、疾病的可负担性，以及家中有一位病人这件事，当作某个移民终有一天会需要政府的证据。

然后再写一条规则，其声称的财政收益来自一百多万人，包括公民在内，因为太害怕而不敢使用仅存的那点保险。

政府制造了风险，然后把账算到移民头上。这不是巧合，也不是无能。同一本书的两章，由其所引用的先前工作的两位官员执笔，按顺序执行。

他们制造了自己预言的那个公共负担

我们当事人的故事并没有停在领事馆的窗口。

我们的当事人仍在国外。那趟短暂的行程没有返程日期。支撑这个家的薪水停了，覆盖配偶的雇主医疗保险也随之停了。那位配偶独自留在这里，在一个自出生起就拥有其公民身份的国家里。

他无法前往我们当事人所在的地方。残疾程度让这趟旅程无法成行，而他所依赖的专科医疗在我们当事人的国家并不存在。所以这段婚姻不是搬迁，而是被直接切断，中间隔着一片海洋，且没有任何合法的方式跨越。

收入没了。保险没了。医疗需求与面谈前一天完全相同。只剩下一个地方可去，就是这整套机器一直在竭力把人挡在门外的公共援助。

一名领事官员预测这个家庭有朝一日可能依赖公共资金，然后依据这一预测，在一个下午之内同时移走了挣钱的人、保险和照护者。这项预测没有经过检验。它被执行了。一位完全依靠配偶雇主私人保险维生的公民，如今正因为那份把她指认为风险的决定的直接作用，走向 Medicaid。

这次拒签并没有阻止一个公共负担的产生。它制造了一个，用一位美国公民制造的，由纳税人买单，并把这称为保护纳税人。

豁免让事情更糟。为了拿到豁免，我们的当事人必须证明，如果我们的当事人被挡在门外，这位配偶将遭受极端困难。USCIS 研究了医疗记录并书面表示同意，作为美国政府的正式认定。随后国务院还是把我们的当事人挡在门外，理由是配偶的医疗状况太昂贵，从而恰恰造成了其姊妹机构早已认定会发生的那种困难。

政府的一只手认定这位公民需要她的配偶。政府的另一只手带走了配偶，并把这份需要当作理由。

所谓的节省也是想象出来的。政府没有省下一分钱开支。它把一个自食其力的家庭变成了一个做不到的家庭，并把这份医疗护理从私人保险公司转移到了公共账本上。这次拒签无论是为了什么，都不是为了钱。

这位公民没有什么可羞愧的，她用整个工作生涯为这些项目缴过费，本就有权享有它们。羞耻属于这样一种政策：它把一位公民对医疗的需要当作会蔓延到其配偶移民档案里的污染物，然后又亲手制造出它声称在筛查的那种需要。

这里还有一件事我无法停止思考。我们的当事人没有赌博。我们的当事人符合条件，满足了法律规定的每一项要求，通过政府为此专门设立的程序解除了适用于他的那唯一一道禁令，然后本着诚信前来完成最后一步。击败我们当事人的不是案件中的弱点。而是一项从未公开的标准，由一位无法被质疑的官员适用，作用在一份政府早已作出相反解读的案卷之上。

此刻正在读这篇文章的某个人，手里握着一份已获批的豁免，正在查机票。你手里的批准是真实的。它只是不再等于全部考核，而考核的其余部分，没有写在任何你找得到的地方。

如果你正身处其中，这意味着什么

我们当事人的案子还没有结束。我不能向任何人承诺结果，任何这样做的律师都是在告诉你他没有资格告诉你的事。我能告诉你的是案卷显示了什么，以及如何建立我们能够建立的最有力的案卷。

把地形看清楚，因为领事拒签是最难的地形。根据领事决定不可司法审查原则，法院极少重新审视某一位官员的签证决定，而在 Department of State v. Muñoz 一案中，最高法院于 2024 年裁定，美国公民对外籍配偶获准入境不享有基本自由权益。因此，利害关系最大的美国公民配偶，直接质疑的能力反而最小。这就是现行法律，假装不是这样对谁都没有好处。

但这些判决所决定的，比围绕它们的绝望情绪所暗示的要少得多。它们限制联邦法官对某位官员在某个案卷上的判断作二次审查。它们并没有让一次拒签成为案件的终点。它们并不阻止你带着更有力的案卷回到领事馆。而且对于官员所适用的政策本身是否合法，它们只字未提，那是另一个问题、另一个案件，此刻正在诉讼之中。

这道口子很窄。但它没有关闭。而且真正推动此类案件的大部分工作，发生在法庭之外的地方。

依据 212(a)(4) 作出的拒签，通常并不像人们以为的那样是终局。根据国务院法规，申请人在拒签后一年内提交进一步证据的，有权要求重新审议案件，无需再缴申请费。正是在这扇窗口里，这类案件才真正得以重建，而它是这一领域中最被闲置的工具。国务院也已开始要求部分依 212(a)(4) 被拒的申请人缴纳公共负担保证金，金额由官员确定，在它被提出之前就弄清楚是值得的。而像 CLINIC v. Rubio 这样的系统性诉讼针对的是电报本身，那是更慢的路，但改变的是标准，而不只是一份案卷。

如果你还没有出境，这是我最希望你读到的一段。已获批的申请不等于已获批的签证。已获批的豁免不等于已获批的签证。已排期的面谈不是走形式。你为领事程序踏出美国国境的那一刻，就把整个案件交给了一位其决定几乎不可复审的官员，并且放弃了在事情不顺时直接回家的能力。

如果你持有非法居留临时豁免，请确切了解它有多脆弱。依照法规，只要领事官员以非法居留以外的任何理由拒绝你，它就在那一瞬间蒸发，而公共负担如今正是官员被要求查得最严的那一条。你的豁免只保护你免受一件事的影响。它不保护你免受他们目前正在搜寻的那件事的影响。任何告诉你有了豁免这趟行程就安全的人，描述的是这套程序当初的设计，而不是它在 2026 年的实际运作。

所以在买机票之前，请就以下问题拿到真实的答案：你能否改为在美国境内调整身份，以及你家庭中的公共负担各项因素是否已经尽可能夯实。这些问题都有具体答案，取决于你如何入境、你目前的身份、谁为你提交了申请，以及你家庭的医疗和财务状况在纸面上呈现出什么样子。在你出发之前把这些问题问清楚，而不是之后。

在境内这一侧，时机同样重要。国土安全部的新规适用于 2026 年 9 月 18 日当天及之后提交的身份调整申请，并有过渡条款保留 2022 年规则对此前领取福利的处理方式。如果你正在权衡是在美国境内递交还是到境外办理，这个日期不是抽象概念。本月就去找人谈谈。

不要因为害怕就悄悄放弃你依法有权享有的福利。这份恐惧正是政策本身，而那个 130.5 亿美元的数字，就是国土安全部承认它正指望你产生这种恐惧。某项具体福利在你的案件中是否重要，取决于由谁领取、何时领取，以及哪一套框架适用于你的申请。在 2026 年规则下，你的美国公民配偶所领取的大多数福利，通常仍不在分析范围之内，仅有少数狭窄的例外。在你放弃家人所需的医疗照护之前，请找一个会认真看你实际情况的人来回答这个问题。

把有利的一面扎扎实实地记录下来。工作经历、职业执照、学历、资产及其流动性、你的保险条款和可携带性、你的在职年限、你所在行业的稳固程度。电报邀请官员对你的未来展开臆测，而回应臆测最好的办法就是纸面证据。

如果你就是这个故事里的那位美国公民配偶，请理解他们在做什么，因为这和大多数人的想象并不一样。没有人在质疑你的婚姻。没有人暗示它不是真实的。真正发生的事情更离奇，也更难以辩护。

为了取得豁免，你的配偶必须证明没有他你将遭受极端困难。证明这一点的，正是你的疾病。你的诊断、你的病历、你的治疗费用、你对配偶的依赖程度，全都是证据，而且必须详尽、必须有说服力，否则根本不会有豁免。你的病情就是资格本身。

随后同一份案卷送到了另一个窗口，同样的事实被朝相反的方向解读。确立你所受困难的那些护理，变成了预估支出。你对配偶的依赖，变成了你配偶的预估负债。什么都没有改变，改变的只是你的病历被拿来做什么用。

而这套逻辑之所以能成立，完全是因为这个国家的医疗保险被做成了现在这个样子。如果全面的医疗照护既负担得起又稳固持久，"该申请人的配偶需要昂贵治疗"这句话，根本不会暗示任何关于公共援助的事。它今天之所以有这层暗示，是因为同一个政府削减了 Medicaid、任由扩大版补贴到期、眼看着保费攀升，把重病变成了所有人面前的财务悬崖。他们先抽掉地板，然后指着那个坠落。

所以，你被要求证明自己的需要，好让你的配偶获得资格，而你的需要又成了你配偶未能获得资格的理由。这就是那个陷阱。它不是你造的，你生病没有做错任何事，你的公民身份也不会因为你需要照护而有所减损。造成这一切的政策，此刻正在联邦法院受到挑战。

你独自扛着这件事已经太久了。如果收到一封用了"公共负担"这几个字的信，请把它带来。我们会一起读，用英语、西班牙语、法语、克里奥尔语或普通话，你离开时会清楚它到底说了什么。