你看到了"绿卡只在特殊情形下才予批准"的标题。先深呼吸。以下是这份备忘录的真实内容。

如果你的绿卡申请正在审理中，或者你正准备提交申请，过去几天可能感觉地基突然塌陷了。你在信息流里看到一条标题，说政府今后将只在"特殊情形下"批准身份调整申请。某个Facebook群组里有人说，所有案子都要被拒了。一个表亲的朋友告诉你，赶紧撤销申请，否则会被驱逐出境。你没睡好觉。你现在读到这篇文章，可能正是你本该睡着的时候。

所以，先深呼吸。这周发生的事是真实的，我们不会假装什么都没有发生。但是那个在网上广泛流传的句子，其实并不在它声称所描述的规定里。标题与文件之间的差距，才是这件事的全貌。一旦你看清这个差距，你的处境很可能与你所担心的截然不同。这件事既有噪音，也有一些真实的内容在其中。但它仍然是噪音，而噪音是可以被回应的。

究竟发生了什么

2026年5月21日，USCIS发布了一份政策备忘录PM-602-0199，内容涉及身份调整与自由裁量权。身份调整是指已在美国境内的人在不离境、不前往海外领事馆办理的情况下，直接成为合法永久居民（即绿卡持有人）的程序。国会在INA（《移民和国籍法》）第section 245条中专门设立了这一程序，作为领事馆处理程序的替代方案。

这份备忘录说了三件事。它说身份调整属于自由裁量事项。它说满足所有资格要求本身并不保证获批。它还说申请人有责任证明，综合考量整体情况（好的因素和不利因素一并权衡）后，给予批准是合理的。备忘录还补充说，不存在不利因素本身，并不足以证明申请具有应当获批的强力衡平因素。

以下是标题所遗漏的部分。"只在特殊情形下"这个表述，并未出现在具有执行效力的备忘录正文中。它出现在新闻稿里，也就是随备忘录一同发布的政治声明中。真正约束负责审核你案件的移民官的，是备忘录本身，而不是新闻稿。这个差距至关重要，因为移民官依据的是政策指导，而不是新闻发布办公室的措辞。而且备忘录自己对这个关键词也给出了定义，与标题截然相反。备忘录称，身份调整"最准确的理解是'特殊'，因为它允许申请人避开规定的、常规的领事馆签证程序。"用通俗的话说，"特殊"在这里的意思是可以跳过出境这个步骤，而不是说只为罕见的、特殊情况下的人保留。备忘录实际上交给移民官的标准，正是他们几十年来一直沿用的那个标准，即综合考量全部情况，权衡积极因素与消极因素。

同样重要的是这份备忘录没有做的事。它没有改变任何一项资格要求。它没有禁止任何人提交申请。它也没有废除国会在法规中写入的任何保护条款。直系亲属的相关规定仍然有效。section 245(i)和section 245(k)仍然有效。双重意图原则仍然有效。section 209下的难民强制性身份调整仍然有效。NACARA和HRIFA仍然有效。如果这些术语对你来说毫无意义，没关系，因为重点很简单，国会为你建造的那层地板仍然在你脚下。事实上，备忘录本身在很大程度上也承认了这一点。它将特殊移民青少年（SIJ）、section 245(i)下符合祖父条款的群体、以及section 245(m)下犯罪受害者的特殊规定列为例外，并在脚注中承认，几个类别，包括难民身份调整、NACARA以及海地和利比里亚公平项目，根本不属于自由裁量范畴。对于这些类别，USCIS只要申请人符合条件就必须批准，毫无例外。

真正发生变化的是语气和侧重点。自由裁量权自1952年起就是section 245的一部分。几十年来，实际情况是，如果你符合条件、可以入境，并且在你的类别中具有资格，批准通常随之而来。这份备忘录告诉移民官，将此视为起点而非终点，并要求申请人主动证明自身的衡平因素。这是一种姿态上的实质性转变。但它不是一部新法规，一份备忘录也无法改写它声称所解释的法律条文。备忘录还暗示后续还有更多措施。它说USCIS可能会针对特定类别，或用其原话说，"特定申请人群体"发布进一步指导。这值得关注，也是现在就认真提交、仔细记录，而非等待观望的理由。

恐惧是暴君的工具

纽约南区的一位联邦检察官在被迫离职时，给同事留下了一句话，这周值得铭记。她写道，"Fear is the tool of a tyrant," "wielded to suppress independent thought."（"恐惧是暴君的工具，被用来压制独立思考。"）

带着这句话，重新审视这次政策发布的方式。一份新闻稿使用了"只在特殊情形下"这个短语，而实际政策文件并没有这样说。这个短语广泛传播。本来合法符合条件的人，开始问自己是否应该撤销申请、放弃提交，甚至离开美国。这不是意外。减少绿卡批准数量最省力的方法，就是让符合条件的人不敢开口申请。恐惧完成了法律无法完成的工作。

因此，拒绝恐慌不是幼稚之举。这是你现在能做的最有保护性的一件事。因为一个标题而放弃一份有效的申请，就是把结果拱手交给写那个标题的人。了解你的真实处境，然后依据事实而非恐惧采取行动，才是夺回主动权的方式。

找到你自己的情况

大多数恐慌来自于把所有申请人都当作处境相同的人来对待。但实际上并非如此。这份备忘录对某些情况影响很大，对另一些情况几乎没有触动。请找到最接近你情况的描述。

你是美国公民的直系亲属，且无不良记录

如果你是美国公民的配偶、父母或21岁以下的未婚子女，你处于最有利的位置。直系亲属在自由裁量性身份调整中历来受到最优待，国会也将他们从阻碍其他申请人的大多数障碍中豁免出去。清白的记录、合法入境、按时纳税，以及真实的家庭纽带，仍然是移民官应当认可的因素。请推进申请，并做好衡平因素的记录。

你是超期逗留的直系亲属

超期逗留感觉像是丧失资格的理由，但对直系亲属而言，通常并非如此。section 245(c)(2)对某些失去身份的申请人设有障碍，而直系亲属被豁免于这一障碍之外。新备忘录将"未按期离境"列为不利因素，所以预计这一点会被提及，并准备好用家庭纽带的强度、你的个人经历以及此后的行为来回应。这种情况需要的是一份精心准备的申请，而不是放弃。

你持签证入境，超期逗留，现在即将与美国公民结婚

这是备忘录最直接针对的情况之一，因为它将选择留在美国境内调整身份、而非出境后在海外办理的做法，定性为不利因素。但这也是移民实务中最常见、最有胜算的情况之一。正确的做法不是逃离，而是建立一份档案，让一个公正的移民官，或者日后的移民法官，无法轻易置之不理。

你未经检查入境，但受section 245(i)的祖父条款保护

如果在规定日期之前有人为你提交了请愿或劳工认证，section 245(i)仍然允许你在缴纳罚款后调整身份，尽管你是未经检查入境的。备忘录没有触及这一点。自由裁量方面会受到更严格的审查，所以衡平因素非常重要，但国会留下的那扇门仍然敞开着。

你是假释期已届满的假释者

根据备忘录，这是一个风险较高的群体，备忘录将假释目的终结视为不利因素。如果假释曾是你留在美国的依据，而假释已经失效，请不要盲目提交申请。在递交任何材料之前，先就时机、维持其他任何可能的身份依据以及如何呈现你的衡平因素寻求专业意见。

你是F-1留学生，或者H-1B、L-1工作签证持有人，正在办理身份调整

留学生受到了特别关注，因为他们是以临时目的入境的，因此申请身份调整可能被定性为"改变初衷"，而备忘录对此持怀疑态度。处于双重意图类别（H-1B和L-1）的工作人员情况较好，因为双重意图在法律上是被认可的，备忘录也没有抹去这一点。备忘录确实补充了一个值得注意的说明，即仅维持有效的双重意图身份本身，并不足以保证获批，因此你仍然需要展示自己的衡平因素。在所有这些情况下，维持合法身份，并展示你的工作价值和纳税记录，才是走通这条路的方式。

你通过就业申请身份调整，且处于合法身份中

备忘录要求你证明你的存在是一项净正贡献。对于一个处于合法身份、按时纳税、为雇主和社区作出贡献的人来说，这是一份可以主动建立的档案，而不是一项你必须恐惧的裁决。现在就开始收集证明材料。

你是VAWA（《针对妇女暴力法》）自我请愿者、U签证持有人、SIJ（特殊移民青少年）、获得庇护者，或者难民

请仔细阅读这部分，因为这是各大标题完全忽略的内容。对于这些人道主义类别，国会已经写明了自由裁量标准，而这个标准是以保护为核心，而非以威慑为目的。VAWA自我请愿者，即遭受虐待的幸存者，被豁免于section 245(c)中阻碍许多其他申请人的障碍之外，国会为他们提供了专属的保护性绿卡申请路径。U签证持有人依据section 245(m)进行身份调整，该条款本身要求评估调整身份是否因人道主义理由、家庭团聚或公共利益而合理。SIJ依据section 245(h)进行身份调整，在该条款下，出于人道主义目的、家庭团聚或公共利益，不可入境的事由可以被豁免，且无需证明极端困难。难民和获庇护者依据section 209进行身份调整，而难民的身份调整是强制性的。你不必在字里行间自行解读这些内容。备忘录在其正文页面中就将这些特殊规定列为例外，并在脚注中承认，难民身份调整以及NACARA、海地和利比里亚公平项目，根本不属于自由裁量范畴，这意味着符合条件的申请人必须获得批准。

对于这其中的每一个人而言，备忘录的核心暗示，即你本应留在国外通过领事馆办理，不仅毫无帮助，更是自相矛盾。不能告诉一个幸存者回到施暴者所在的国家排队等候。不能把一个遭受虐待或被遗弃的孩子送回法院已认定为不安全的家庭环境。难民逃离了迫害，无法在她所逃离的政府的领事馆前现身。国会理解这一点，并将这些特殊情形直接写入了这些法规之中。一份政策备忘录无法悄然推翻国会的决定。

您是依据 Section 13 申请调整身份的前外交官或国际组织雇员

有一个范围较窄的群体值得单独说明，因为它最清晰地呈现了这一规律。以 A 类或 G 类身份入境的外国外交官及国际组织雇员，若已无法维持该身份，可依据 1957年9月11日法案 的 Section 13 申请调整为永久居留身份。国会并未将这项救济的审批标准留给备忘录去决定，而是直接将标准写入了法律本身。Section 13 申请人需要证明，存在令人信服的理由使其无法返回派驻国，并且此次调整符合国家利益。"令人信服的理由"并非我们对政策的描述，而是法律明文规定的审查标准。

这一点在此处有一个简单而重要的意义。该备忘录的核心论点，是暗示身份调整应当保留给不寻常或情况特殊的申请人，普通申请人本应出境在海外使领馆办理手续。然而对于 Section 13 申请人而言，"令人信服的情形"并非备忘录新设的门槛，而是国会早已规定的入门条件。符合条件的申请人，按定义就是无法返回其曾经服务的国家的人。要求这样的人前往海外使领馆办理手续，不仅没有切中要点，更与使其具备申请资格的那项认定直接矛盾。如果您属于这一类别，您的任务和以往一样，就是证明您的情形具有令人信服的理由，以及调整对国家利益的价值，并以严谨认真的态度完成这一过程。

你已在驱逐程序中，且有待决的身份调整申请

这可能是上述所有情形中最令人宽慰的一条。一旦你进入驱逐程序，根据法规，移民法官，而非USCIS，对你的身份调整申请拥有专属管辖权。移民法官隶属于DHS（美国国土安全部）旗下的Executive Office for Immigration Review（移民审查执行办公室），即归属于Department of Justice（司法部）。他们不是USCIS的移民官，USCIS的政策备忘录对他们没有约束力。法官依据庭审记录独立行使裁量权。对于你而言，这份备忘录在很大程度上只是背景噪音。

你具备资格，但只是因为恐惧而不敢提交申请

如果你符合条件，你今天所面对的自由裁量标准并不是新发明。它是同一部法规，只是天平上的砝码更重了一些。应对它的方式，是提交一份更充分的申请，而不是不提交任何申请。什么都不做，是唯一一个保证实现你所担心的结果的选择。

你来自被列为需要额外审查的国家

某些针对特定国家的审查指导，将来自特定国家的国籍视为自由裁量中的不利因素。如果这适用于你，这是一个需要建立格外有力的衡平因素档案、并与律师合作的理由，而不是假定答案就是"不批准"的理由。

为什么这份备忘录的法律依据比听起来更为脆弱

你不需要凭信念就接受备忘录越权的说法，但也不应假定它无懈可击。以下是诚实的法律图景，以及执业律师会援引的法律依据。

先从备忘录说对的地方说起，因为可信度很重要。身份调整确实属于自由裁量事项。法规本身规定，申请人的身份"可由部长依其裁量权予以调整"。最高法院将此类救济称为"一种恩典"。Patel v. Garland, 596 U.S. 328, 332 (2022)。BIA（移民申诉委员会）几十年来也将身份调整描述为特殊事项。这些都不是虚构的，任何诚实的分析都必须从这里出发。

问题所在不是那些措辞本身。问题在于备忘录对这些措辞的运用方式。这里有必要区分四个不同的问题，因为它们经常被混为一谈，而每个问题都有其专属的救济途径。

第一个，也是这里最重要的，是未能行使自由裁量权。自由裁量权必须是个案化的。备忘录本身也这样说，要求移民官逐案决定，权衡所有积极与消极因素，并在其结尾部分明确声明，它"不取消移民官在作出裁决时的裁量权"。一个移民官仅仅因为政策对某类申请人创设了推定否决，而非因为申请人的具体情况，就拒绝了某个案子，那他根本没有行使裁量权，而是将裁量权拱手让给了一条一刀切的规则。一份实质上只是橡皮图章的拒绝，无论多少次使用"裁量"这个词，都是违法的。

第二个是政策改变的非理性，即法律界所称的"任意和反复无常"的行为。一个行政机关可以改变方向，但它必须承认自己正在改变方向，并给出有理有据的解释，尤其是在人们曾经依赖旧做法的情况下。这份备忘录一边坚持说它只是对现行法律的提醒，一边却引导移民官拒绝几十年来被惯常批准的案子。把转变称为提醒并不能使它成为提醒，而无法解释的转变，几乎就是"任意和反复无常"的教科书定义。

第三个是有害依赖。许多人选择在美国境内申请身份调整，而不是出境在海外办理，正是因为既有政策邀请他们这样做。在他们已经依赖这一政策，并且已经向政府披露了自身信息之后，才改变规则，是一种法律所不认可的不公平做法。

第四个是个案中的裁量权滥用，即移民官确实权衡了证据，但权衡方式不合理，或者决定所依据的基础不正当。这是最常见的错误，也是审查机构最容易纠正的错误。

还存在一个权力与程序的问题。自由裁量权不是一张空白支票。USCIS不能利用它来抹去国会的具体选择，例如将直系亲属和虐待幸存者豁免于身份调整的障碍之外，或者使难民身份调整成为强制性的。一项在实质上架空国会所创设的权益的政策，可以被质疑为超越了行政机关的权限，也就是法律界所称的"越权行为"（ultra vires）。如果这份备忘录实质上起到了一条具有约束力的规则的作用，规定谁能获得绿卡，那么它可以说本应依据Administrative Procedure Act（《行政程序法》）向公众公告并征求意见，而不是一夜之间发布。

越权行为，供执业律师深入研究

律师会希望深入探讨越权问题，因为它是这些挑战中最具雄心的一个，也是最值得做对的一个。越权意味着超出法律授予你的权力范围行事，而Administrative Procedure Act将其列为推翻行政机关行为的依据，指示法院宣告"超越法定管辖权、权限或限制"的行为违法。5 U.S.C. 706(2)(C)。

这个论点的核心不是说身份调整是非自由裁量的，因为它显然是自由裁量的。论点在于，自由裁量权是在法规框架内决定个案的权力，而不是重新设计法规结构的许可证。国会将section 245建构为一套经过深思熟虑、细节完备的制度。它使已在美国境内的人可以申请调整身份，将直系亲属从section 245(c)的障碍中豁免出去，在sections 245(h)、(i)和(m)中创设了明示的路径，并使部分身份调整，例如section 209(a)下的难民身份调整，成为强制性的。一项将身份调整定性为推定不受欢迎、并将符合条件的申请人引导回领事馆路径作为"预期路径"的政策，是在以行政机关的一般偏好对抗国会的具体选择。行政机关不能用"裁量权"这个词来实现只有国会才能做到的事情。

还有第二点，最高法院已经做出了回应。即便是自由裁量性的移民救济，其执行方式也必须与法规体系相关联，而不能通过任意的或机械式的规则来操作。在Judulang v. Holder案中，最高法院推翻了行政机关关于谁有资格寻求救济的做法，因为该做法"与移民法律的目的和关切脱节"，并裁定该领域的政策必须"与移民法律的目的或移民制度的适当运作相关联，哪怕只是松散地关联"。Judulang v. Holder, 565 U.S. 42, 64 (2011)。一项针对整个符合条件申请人群体的一刀切的不利推定，脱离个案的具体衡平因素，正是Judulang案所拒绝允许的做法。而且自从2024年最高法院在Loper Bright Enterprises v. Raimondo案中终止了对行政机关解释的自动服从之后，审查法院在判断USCIS的解读是否符合法规时，不再对其给予任何尊重。法院自行作出判断。

诚实要求我们补充一点说明。越权论是这些论点中最难胜诉的，恰恰是因为法规确实授予了裁量权，法院可能将这份备忘录解读为允许范围内的侧重强调，而非一条新规则。但这是一个严肃的论点，而且它并不孤立存在。它与程序性挑战和任意性挑战共同指向同一个结论，即行政机关在没有相应权力、也没有相应程序的情况下，改变了游戏规则。

所有这些问题之下，有一项法院五十年来反复申明的原则。行政机关必须遵守自己的规则和自己的既定标准，不能在不明说的情况下逐案发明新规则。"凡涉及个人权利，行政机关有义务遵循其自身的程序。" Morton v. Ruiz, 415 U.S. 199, 235 (1974)。第二巡回法院对此表示认同。"行政机关必须遵守其自身的法规。" Singh v. U.S. Dep't of Justice, 461 F.3d 290, 296 (2d Cir. 2006)。第二巡回法院还解释了原因。"激发第五修正案的公平原则，禁止行政机关颁布影响个人自由或权益的法规，而后又随意忽视或无视该规定。" Montilla v. INS, 926 F.2d 162, 164 (2d Cir. 1991)。第一巡回法院的措辞最令人难忘。行政机关"不能像蜜蜂在花丛中漫无目的地飞来飞去那样，随意地从一个案子跳到另一个案子，边走边制定规则。" Henry v. INS, 74 F.3d 1, 6 (1st Cir. 1996)。

这份备忘录本身也给了申请人一件工具。它规定，任何以裁量权为由作出的拒绝，必须以书面形式列明积极和消极因素，并解释为何消极因素超过了积极因素。一份仅仅重申"身份调整属于特殊事项"的套话式拒绝，不能满足这一要求，因而在审查中会处于脆弱地位。

还有一点对你有利。备忘录的结尾部分声明，它不创设任何权利，不约束任何人，也不取消移民官的裁量权。政府会用这段话来论证，备忘录只是不需要规则制定程序的指导性文件。然而同一段话也承认，备忘录中没有任何内容要求移民官必须拒绝你的案子。能够大声说出这一点，并非微不足道的事情。

如果你被拒绝，这不是终点

USCIS的一份拒绝通知不是驱逐令，也不是最终裁决。两条审查途径依然畅通无阻。

第一条是移民法庭。如果USCIS拒绝，政府启动驱逐程序，在大多数情况下，你可以在移民法官面前重新提出身份调整申请，法官基于自己的判断独立作出决定，不受USCIS备忘录的约束。如果法官也拒绝了，你还可以向BIA（移民申诉委员会）提出上诉。我们并不是在建议任何人希望进入驱逐程序。重点在于，USCIS的移民官不是唯一一个会审查你案子的裁决者。

第二条是联邦法院。这里有一个重要的限制需要坦诚说明。根据移民法规，以及最高法院2022年在Patel v. Garland案中的裁决，联邦法院通常无法对个人身份调整拒绝案件中基于裁量权的、以事实为基础的判断进行二次审查。这份备忘录倚重这一点，宣称其决定"不可审查"。这夸大了法律的含义。同一部法规明确保留了对宪法主张和法律问题的审查权。行政机关是否遵循了正确的程序，是否误读了法规，是否根本没有行使裁量权，这些都是法院可以审查的法律问题。对备忘录本身效力的质疑，即其违反法规且在没有正当程序的情况下被采纳，也是一个不依赖于任何个人拒绝案件的法律问题。针对这份备忘录的诉讼广泛预期中，而这类挑战在过去也曾取得成功。

现在该做什么，一步一步来

第一，不要自行离境，也不要因为一个标题或一个论坛帖子就撤销或放弃有效的申请。这是唯一一个不可逆的错误，也恰恰是恐惧所要产生的效果。

第二，在上述列表中找到你自己的情况。你所属的类别几乎决定了一切。让一个申请人感到恐惧的备忘录，可能对另一个申请人几乎毫无影响。

第三，如果你目前处于合法身份，请维持该身份，并且在没有事先申请好advance parole（提前假释）以及没有针对你案件的具体建议之前，不要出境。在错误的时刻出境，可能会把一个可以解决的问题变成一个严重的问题。

第四，现在就开始建立你的衡平因素档案，无论是在提交申请之前，还是在等待决定期间。这意味着纳税申报单、家庭纽带的证明、工作和社区贡献的证明、支持信、对美国公民或永久居民家庭成员造成困难的证明，以及对你个人行为的清晰说明。在这份备忘录之下，不存在不利因素已经不够了。你必须展示正面的因素。

第五，如果你的案子存在任何不利因素，无论是超期逗留、旧的驱逐令、任何犯罪记录，还是已失效的假释，都不要单独提交申请。现在正是需要一个曾经多次经历这些情况的人，将你的案子以最有力的形式呈现出来的时候。

第六，如果你有待决申请，请保持文件的更新，并随时准备好应对证据请求和审理延迟。保存好所有材料，因为一份扎实的档案是在上诉时、在法官面前，以及在必要时在联邦法院保护你的东西。

第七，请咨询真正的移民律师，而不是notario（无执照的移民中介），也不是Facebook群组。这个月的错误建议所造成的代价，以年和以家庭来衡量。向一个有能力的人寻求帮助，只需要一个电话。

结论

新闻稿不是法律。备忘录不是法规。这周让你感到恐惧的那条规定，说的远比介绍它的声明要少得多，国会建立的保护条款依然完整有效，移民官得到的仍然是他们沿用多年的同一套权衡标准。在它超出这一范围之处，面临严肃的法律质疑。对于大多数符合条件的人来说，正确的回应不是消失，而是认真提交申请、充分记录材料，让法律说出它实际所说的话。

你已经独自承受这份不确定太久了，下一步不需要你独自面对。如果你有待决案件，或者你本来准备提交申请，现在却因为恐惧而退缩，那份恐惧，正是那件工具。把它带给一个能够和你一起拆解它的人。我们每周都在处理这样的案子，用你思考时用的语言，而且我们曾经见过这完全相同的情况。